Le Conseil d’État, juridiction administrative suprême, a profondément marqué l’évolution du droit public français depuis sa création en 1799. Son rôle de juge administratif s’est constamment transformé, passant d’un simple conseiller du pouvoir à un véritable contre-pouvoir capable de faire plier l’administration. À travers ses arrêts fondateurs et ses revirements jurisprudentiels, cette institution a façonné des principes cardinaux du droit administratif tout en s’adaptant aux mutations sociétales. Cette analyse détaille comment, par sa jurisprudence innovante et parfois audacieuse, le Conseil d’État a redéfini les contours de l’action publique et la protection des libertés individuelles.
La construction historique d’une jurisprudence protectrice des administrés
La montée en puissance du Conseil d’État comme gardien des libertés s’est opérée progressivement. L’arrêt Blanco de 1873, bien que rendu par le Tribunal des conflits, a posé les bases d’un régime autonome de responsabilité administrative, affirmant que cette responsabilité « n’est ni générale, ni absolue » et qu’elle obéit à des « règles spéciales ». Cette décision fondatrice a permis au Conseil d’État de développer ultérieurement une jurisprudence originale.
L’arrêt Cadot de 1889 marque un tournant décisif, le Conseil d’État s’affirmant comme juge de droit commun du contentieux administratif. Cette émancipation s’est poursuivie avec l’arrêt Tomaso Grecco (1905), établissant la responsabilité pour faute de la puissance publique. Puis vint le célèbre arrêt Pelletier qui distingua la faute personnelle de la faute de service, protégeant tant les administrés que les fonctionnaires.
Le début du XXe siècle a vu l’émergence d’une jurisprudence limitant les pouvoirs de l’administration. L’arrêt Gomel (1914) a instauré un contrôle de la qualification juridique des faits, tandis que le mythique arrêt Heyriès (1918) a reconnu au Président de la République un pouvoir réglementaire en période exceptionnelle, tout en l’encadrant. L’arrêt Dame Lamotte (1950) a consacré le recours pour excès de pouvoir comme voie de droit toujours ouverte contre tout acte administratif, même en présence de textes excluant explicitement ce recours.
Cette construction jurisprudentielle a culminé avec l’arrêt Canal (1962), par lequel le Conseil d’État a annulé une ordonnance présidentielle créant la Cour militaire de justice, affirmant sa fonction régulatrice face au pouvoir politique, même dans un contexte d’urgence nationale lié à la guerre d’Algérie. Cette décision, qui provoqua l’ire du général de Gaulle, illustre comment le juge administratif s’est progressivement imposé comme un contrepoids institutionnel face à l’exécutif.
Le contrôle croissant de la proportionnalité et l’influence européenne
L’intensification du contrôle juridictionnel exercé par le Conseil d’État s’est manifestée par l’adoption progressive d’un contrôle de proportionnalité approfondi. L’arrêt Benjamin (1933) constitue la première pierre de cet édifice jurisprudentiel en imposant que les mesures restreignant les libertés publiques soient strictement proportionnées aux nécessités de l’ordre public. Ce contrôle s’est affiné avec l’arrêt Société Les Films Lutétia (1959), où le juge administratif a examiné si l’interdiction d’un film était justifiée par des circonstances locales particulières.
L’influence du droit européen a considérablement accéléré cette évolution. L’arrêt Nicolo (1989) marque un revirement spectaculaire par rapport à la jurisprudence Syndicat général des fabricants de semoules (1968). Le Conseil d’État accepte désormais de contrôler la conformité des lois aux traités internationaux, y compris postérieures à ces derniers. Cette décision a ouvert la voie à une intégration plus profonde du droit européen dans l’ordre juridique français.
L’arrêt GISTI de 1997 a amplifié ce mouvement en reconnaissant l’effet direct de certaines stipulations des conventions internationales, permettant aux justiciables de s’en prévaloir directement. Le Conseil d’État a ensuite intégré les exigences conventionnelles du procès équitable avec l’arrêt Didier (1999), appliquant l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme aux procédures administratives.
La révolution du contrôle de conventionnalité
L’arrêt Arcelor de 2007 illustre parfaitement l’adaptation du Conseil d’État face à la complexité normative contemporaine. Confronté à un moyen tiré de la non-conformité d’un décret transposant une directive européenne aux principes constitutionnels, le Conseil d’État a élaboré un mécanisme sophistiqué de contrôle en deux temps. Il examine d’abord si un principe équivalent existe en droit de l’Union européenne et, dans l’affirmative, renvoie la question à la Cour de Justice de l’Union européenne.
Cette évolution s’est poursuivie avec l’arrêt Perreux (2009), où le Conseil d’État a admis l’invocabilité directe des directives européennes non transposées contre les actes administratifs individuels, abandonnant sa jurisprudence Cohn-Bendit de 1978. Plus récemment, les arrêts GISTI-FAPIL (2012) et Mme Gonzalez-Gomez (2016) ont illustré comment le juge administratif suprême intègre pleinement les standards européens dans son contrôle tout en préservant certaines spécificités françaises.
La révolution du référé et l’accélération de la justice administrative
La loi du 30 juin 2000 a introduit une transformation radicale de la justice administrative en créant les procédures de référé, particulièrement le référé-liberté et le référé-suspension. Le Conseil d’État a saisi cette opportunité pour développer une jurisprudence protectrice des libertés fondamentales, capable de répondre avec célérité aux atteintes potentielles par l’administration.
L’ordonnance Commune de Venelles du 18 janvier 2001 a posé les jalons du référé-liberté en précisant qu’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale justifie l’intervention du juge des référés dans un délai de 48 heures. L’ordonnance Benjamin Dieuleveult (2001) a complété ce dispositif en définissant les pouvoirs étendus du juge des référés, capable d’ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d’une liberté.
La jurisprudence a progressivement élargi le champ des libertés protégées par le référé-liberté. L’ordonnance Ministre de l’Intérieur c/ Société Les Productions de la Plume (2014) a reconnu la liberté d’expression comme justifiant l’intervention du juge des référés face à l’interdiction d’un spectacle. L’ordonnance Section française de l’OIP (2015) a consacré le droit à la dignité humaine dans les établissements pénitentiaires comme liberté fondamentale.
La crise sanitaire liée à la COVID-19 a particulièrement mis en lumière l’efficacité du référé-liberté. Dans une série d’ordonnances rendues dès mars 2020, le Conseil d’État a défini un équilibre délicat entre protection de la santé publique et préservation des libertés individuelles. L’ordonnance Syndicat Jeunes Médecins du 22 mars 2020 a ordonné au gouvernement de préciser la portée des mesures de confinement, tandis que l’ordonnance du 18 mai 2020 a enjoint l’État à lever l’interdiction générale et absolue de réunion dans les lieux de culte.
- L’ordonnance Gisti du 7 mai 2020 a imposé à l’administration de rétablir l’enregistrement des demandes d’asile
- L’ordonnance du 13 juin 2020 a suspendu l’interdiction des manifestations de plus de 10 personnes
Cette jurisprudence du référé illustre comment le Conseil d’État a su transformer une innovation procédurale en un puissant levier de protection des droits fondamentaux, répondant à l’exigence contemporaine d’une justice non seulement équitable mais aussi rapide.
Le juge administratif à l’épreuve des nouveaux défis sociétaux
Face aux mutations sociétales profondes, le Conseil d’État a dû adapter sa jurisprudence pour répondre à des questions inédites. L’environnement constitue un domaine emblématique de cette évolution. L’arrêt Commune d’Annecy (2008) a consacré la valeur constitutionnelle de la Charte de l’environnement, permettant au juge administratif d’exercer un contrôle approfondi sur les actes administratifs affectant l’environnement.
La décision Association Les Amis de la Terre (2017) a marqué un tournant en reconnaissant la possibilité pour le juge d’enjoindre l’État à prendre des mesures pour améliorer la qualité de l’air. Cette jurisprudence s’est prolongée avec l’affaire Grande-Synthe (2021), où le Conseil d’État a enjoint au gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour respecter les objectifs climatiques de la France, sous astreinte de 10 millions d’euros par semestre de retard.
Dans le domaine bioéthique, l’arrêt Mme Gonzalez-Gomez (2016) a autorisé l’exportation de gamètes pour une procréation médicalement assistée post-mortem, considérant que l’interdiction absolue portait une atteinte excessive au droit au respect de la vie privée. Le Conseil d’État a également dû se prononcer sur des questions sensibles comme la fin de vie, avec l’arrêt Mme Rachel Lambert (2014) validant sous conditions l’arrêt des traitements maintenant artificiellement en vie Vincent Lambert.
Le numérique représente un autre défi majeur. L’arrêt Société Google Inc. (2020) a précisé les contours du droit au déréférencement, équilibrant protection des données personnelles et droit à l’information. Dans sa décision French Data Network (2020), le Conseil d’État a encadré strictement la conservation généralisée des données de connexion par les opérateurs télécoms, tout en admettant des exceptions pour la sécurité nationale.
La laïcité, principe fondateur de la République française, a également fait l’objet d’une jurisprudence évolutive. L’avis Mlle Marteaux (2000) a précisé les obligations de neutralité religieuse des agents publics. Plus récemment, dans sa décision Association de défense des droits de l’homme – Collectif contre l’islamophobie en France (2016), le Conseil d’État a suspendu un arrêté municipal interdisant le port du burkini sur les plages, estimant qu’une telle mesure portait une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales.
La métamorphose du juge administratif : entre innovation procédurale et renouvellement doctrinal
Au-delà des évolutions jurisprudentielles sur le fond du droit, le Conseil d’État a profondément renouvelé sa conception même de la fonction juridictionnelle. L’arrêt Association AC! (2004) illustre parfaitement cette transformation en introduisant la modulation dans le temps des effets d’une annulation contentieuse. Cette technique audacieuse permet au juge de préserver la sécurité juridique tout en sanctionnant l’illégalité, dépassant ainsi la logique binaire traditionnelle du contentieux administratif.
Le pouvoir d’injonction, longtemps refusé par le juge administratif au nom du principe de séparation des pouvoirs, a connu une extension considérable. Si la loi du 8 février 1995 avait déjà introduit cette possibilité, le Conseil d’État en a progressivement élargi la portée. L’arrêt Vassilikiotis (2001) a inauguré l’injonction « prétorienne » en indiquant précisément à l’administration comment remédier à l’illégalité constatée. Plus récemment, l’arrêt Czabaj (2016) a instauré un délai raisonnable d’un an pour contester un acte administratif notifié sans mention des voies et délais de recours, illustrant comment le juge administratif peut créer des règles procédurales inédites pour équilibrer sécurité juridique et droit au recours.
La transformation du contrôle juridictionnel s’observe également dans l’approfondissement du contrôle exercé sur certains actes administratifs. L’arrêt Dahan (2013) a instauré un contrôle normal sur les sanctions disciplinaires des fonctionnaires, abandonnant le contrôle restreint antérieur. Dans le même esprit, l’arrêt Société Fairvesta (2016) a ouvert la possibilité de contester directement les actes de droit souple devant le juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils produisent des effets notables, notamment économiques.
Le dialogue des juges constitue une autre dimension de cette métamorphose. Le Conseil d’État a développé des mécanismes sophistiqués pour articuler les différents systèmes juridiques. L’arrêt Société Red Bull (2014) illustre sa capacité à saisir la Cour de justice de l’Union européenne d’une question préjudicielle tout en formulant lui-même une proposition d’interprétation. De même, la décision Société Paris Clichy (2019) témoigne d’un dialogue constructif avec le Conseil constitutionnel en interprétant une réserve d’interprétation formulée par ce dernier.
Une légitimité renouvelée
Cette évolution jurisprudentielle s’accompagne d’une transformation de la culture institutionnelle du Conseil d’État. L’ouverture aux amici curiae depuis l’avis Hoffman-La Roche (2002), la publicité accrue des séances de jugement, la motivation plus détaillée des décisions et la publication des conclusions des rapporteurs publics témoignent d’une volonté de transparence renforcée.
La création en 2019 d’un mécanisme d’avis consultatif sur les questions de droit nouvelles dans le cadre de la loi de programmation 2018-2022 pour la justice illustre ce renouvellement doctrinal. Le Conseil d’État peut désormais être saisi par les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel d’une question de droit nouvelle présentant une difficulté sérieuse, renforçant ainsi son rôle de guide pour les juridictions inférieures.
Cette métamorphose du juge administratif témoigne d’une institution qui, loin de se cantonner à un rôle de censeur passif, s’affirme comme un acteur créatif du droit, capable d’inventer les outils juridiques nécessaires pour répondre aux défis contemporains tout en préservant les principes fondamentaux de notre État de droit.
